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楊軍:新形勢下派駐機構對審判權力監督的思考

發表日期: 2019-11-21 09:18 來源:本站 點擊量

作為紀委監委工作的延伸,派駐法院紀檢監察組有效履行派駐監督這個首要職責,是督促人民法院落實全面從嚴治黨要求、規范審判執行和司法行政權力運行的重要保障。如果監督措施跟不上或者不能落到實處,就有可能在廉政風險的防控方面出現縫隙和漏洞,導致司法腐敗行為的發生。司法體制改革后,審判領域的權力邊界得到較大擴張,如何提升派駐監督質效,防范司法廉政風險,做到公正司法、廉潔司法、高效司法,是派駐法院紀檢監察組必須深入思考以尋求解決的問題。

一、問題提出的背景

人民法院行使的審判權,是一種由法官自主判斷的公共權力,與行政權、檢察權相比,運行比較分散,自由裁量權比較大。當前以構建“讓審理者裁判、由裁判者負責”為中心的司法改革,將審判權力下放到獨任法官和合議庭,由員額法官作為主審法官組建審判團隊,帶領法官助理和書記員對案件獨立審判,對案件質量和審案效率負全責。隨著司法體制綜合配套改革進一步深化,人民法院審判執行和司法行政權力運行機制不同程度的發生了一些結構性改變,特別是審判執行權得到較大擴張,隨之而來的則是審判執行領域廉政風險點的變化和轉移。

自黨的十八大以來,特別是十八屆三中全會以后,黨的監督體制發生變革。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出戰略部署,就推進紀律檢查體制改革提出一系列重大舉措。黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出戰略部署,提出構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的目標任務。黨的十九屆四中全會提出,堅持和完善黨和國家監督體系,強化對權力運行的制約和監督。目前,各級紀委派駐機構已經由過去的同級監督轉變為代表上級紀委對下級黨組織和領導干部的監督,《中華人民共和國監察法》的頒行也推進各級監委派駐機構全覆蓋。

在監察體制改革、深化派駐機構改革、全面深化司法改革的背景下,推動更高層次上司法公正與效率的統一,給派駐法院的紀檢監察工作帶來全新的課題。面對任務更加繁重、領域逐漸拓寬、標準不斷提高、要求更加嚴格的新形勢,派駐市法院紀檢監察組必須正視和解決好與任務需求不相適應的短板。司法員額制改革后,對“被放行與松綁”的司法權的監督是派駐法院紀檢監察工作的重點和難點。本文聚焦派駐市法院紀檢監察組監督職責,重點對市法院審判執行權力運行做好派駐監督進行探討。由于對行政權力的派駐監督問題研究可見諸多文獻資料,本文對法院行政權力的監督問題不作累述。

二、需要重點監督的廉政風險點

結合信訪件處置研判、問卷調查、個別交流等情況,法院黨組和審執環節存在的廉政風險點具體如下:

(一)院黨組廉政風險點。1、對上級的方針政策、黨規法紀等重要性文件規定,傳達學習不及時,部署不到位,以致出現違規行為;2、在“三重一大”事項決策中存在諸多廉政風險;3、查處干警違法違紀行為過程中,不依法依紀處理;4、泄露審判秘密和其他工作秘密;5、接受案件當事人及相關人員的吃請或收受禮物、禮金、有價證券等。

(二)立案崗位廉政風險點。1、違反《立案登記制》,對應當受理的案件不予受理;2、依法不應立案而違規立案或明知其它法院已經立案又重復立案;3、違反地域或級別管轄規定“搶”立特殊案件;4、與當事人、代理人串通制造虛假訴訟案件;5、立案后不及時移送案件,影響案件的審判流程及辦案效率,或違反規定分流案件等;6、將案件分給與當事人有利害關系并不違反回避規定的法官承辦。

(三)審判崗位廉政風險點。1、違反規定調查、收集證據或者故意不收集影響案件主要事實認定的證據;2、違反規定采取或怠于采取委托評估、鑒定、勘驗等措施;3、違反規定采取或解除拘留、罰款、證據保全、財產保全、查封、凍結、扣押等措施;4、違反法定程序和法律規定組織舉證、質證和認證;5、違反規定私自辦理案件或制造虛假案件;6、違法超審限,或不按規定辦理延長審限審批手續,拖案、壓案;7、合議庭成員違反規定,互給人情,相互妥協,為當事人或代理人謀取不正當利益;8、在鑒定、評估、拍賣等環節中為當事人通融關系、謀取不正當利益或操縱結果等。

(四)執行崗位廉政風險點。1、違規處置涉執資產,違規進行司法拍賣;2、執行案款管理違反規定;3、在執行審查、執行實施、執行監督環節謀取私利;4、選擇性執行案件,謀取私利;5、外出執行案件,與當事人同吃同住或由當事人支付相關費用;6、不依照規定將重大執行案件、執行中遇到的重要情況及時進行報告;7、對具備執行條件的案件作出不予執行、暫緩執行、中止執行、終結執行的裁定或決定,或者不依法恢復執行;8、違法超執行期限、審查期限、復議期限,或不按規定辦理延長審限審批手續,無故拖延執行;9、違反規定采取或解除查封、扣押、凍結,或違規進行劃撥、評估、拍賣、變賣被執行人款物等強制執行措施等。

(五)其他業務崗位廉政風險點。1、利用職權違規打聽、過問他人辦理的案件或為親朋好友的案件說情,影響案件的公正審理;2、為案件當事人介紹律師或私下接觸案件當事人、代理人;3、接受案件當事人或代理人的吃請或收受禮物、禮金、有價證券等,影響案件公正審理。

三、司法體制改革后法院可能出現的廉政風險

司改后,伴隨著法官手中權力的增大,其潛在的廉政風險可能增大。可能出現的廉政風險如下:

1、發生裁判不公的幾率可能性增加。司法體制改革以后,獨任法官、合議庭審判權和裁判文書簽發權同時歸員額法官。但是,倘若院領導利用權力影響,以及遇到法官業務能力較低或者法官的主觀惡性增加,暗箱操作的可能性增加,那么發生“人情案、關系案、金錢案、權力案”的廉政風險可能性將會大大增加。員額法官人少案多的矛盾在近期內是不可避免的矛盾,案件結案率的考核要求也必然造成法官的調解時間減少、判決案件增加。如果草率結案、裁判不公的幾率增大,進而就會影響案件的社會效果、法律效果,甚至會造成網絡輿情的炒作。

2、裁判案件尺度的不統一可能性增加。司法體制改革后,法官獨任審理案件、合議庭審理案件的承辦法官履行的審判職責中,負責指導法官助理起草裁判文書,并直接簽發裁判文書,案件缺少了改革前由庭長、院長層層把關和審批環節,由于受法官個人水平、素質高低的限制,在案件裁判尺度上不容易保持同一尺度,這個裁判尺度由誰來監督,沒有相關的具體規定細則。而且,由于裁判尺度的不統一,服判息訴率也可能下降,包括基層法院與中級法院的裁判尺度的不統一,可能造成判決案件上訴率增加,相應造成發還改判率增高,引起訴累的可能性增加。

3、法官助理和書記員隱形干預案件的可能性增加。案件承辦法官主持或者指導法官助理做好庭前會議、庭前調解、證據交換等庭前準備及其他審判輔助工作,法官助理、書記員必然在案件開庭前接觸案件當事人及相關代理人,他們對案件的自我評價及界定必然與當事人發生交集,這樣就會造成先入為主,最后裁判法官與法官助理意見不一致,可能造成當事人誤解的可能性增加。

4、院庭長對案件監督的界定確立不明確。當前,院長、庭長的監督權和管理權與獨任法官和合議庭審判權之間尚存在一些沒有理順的地方。司法體制改革后,院、庭長不再簽發本人未直接參加審判的裁判文書,但是,合理、適當的監督管理權有利于審判權的有效運行,有利于司法責任制的落實,有利于從法院內部防止“人情案、關系案、金錢案、權力案”的發生。如果不能恰當界定院長、庭長審判監督權、審判管理權權力邊界,就會妨礙或者侵害審判權的正常行使,阻礙廉政風險防控機制有效運行。

5、執行環節仍然是監管的薄弱環節。司法體制改革后,員額法官的廉政風險防范成為目前法院新的重點和熱點,而執行環節是利益雙方最后博弈的環節,所以出現廉政風險的幾率更高,卻容易被忽視。

四、當前對審判執行權監督制約困難的原因分析

從我國對審判權、執行權監督的模式來看,主要有人民法院內部監督和外部監督兩種模式。人民法院系統內部監督模式有本級法院內部依程序法規定的自身職能(設立審判管理辦公室、審判監督庭)和本級法院內部行政化管理監督(設立監察室)、上級法院的審級監督。外部監督模式涵蓋了人大監督、黨政監督、檢察監督、民主監督、群眾監督、新聞輿論監督等。上述兩種模式的共同運作,構成了對人民法院審判和執行職能的監督網絡,并發揮了積極作用。但是,涉及法院的群眾投訴仍然居高不下,違紀違法現象時有發生,說明存在監督不足的問題。

對審判執行權運行監督不足,既有由于審判執行權運行機制重塑,需要完善監督管理機制,法院系統內部監督乏力的原因,也有外部監督主體的監督職能、業務素質受限,缺乏監督的質量與深度的原因。下面主要從法院內部監督制約和派駐監督兩個方面進行分析。

1、法院內部監督制約乏力的原因。司改后審判權運行機制的重塑,裁判權由過去集約向分散轉化和院庭長由過去的個案審批向審判管理監督、直接辦案轉變的現狀,對審判權運行的監督提出了挑戰。

一是人員觀念尚未跟進轉變。雖然司改已近5年的時間,但是,部分法官的思想觀念還停留在以前,不能正確對待獨立審判與內外部監督的關系,主動接受監督意識不強,以案多人少業務工作重壓力大為由柔性回避監督;還有個別院庭領導囿于不得干預司法活動插手具體案件,甚至放松了對法官審判權執行權運行的監督和管理。

二是制約機制還未有效運行。合議庭“合而不議、形合實獨”現象仍然存在,弱化了合議庭成員間的制約;專業法官會議發揮作用不力;審委會的職能改革仍需進一步推進;缺乏對獨任制法官行使審判權的制約機制;法院內部審判庭設置固化,人員流動性差,也不利于培育和發揮法官共同體之間的制約關系。

三是監督權力分散未形成合力。院庭長角色多樣導致監督缺位;法院內部監督權力分散,缺乏溝通配合機制,未能形成監督合力;臨時性的監督評查活動,囿于人力物力限制,只能隨機抽查部分案件,覆蓋面有限,且評查效果欠佳,

四是監督與制約機制失衡。傳統上,法院對審判權的控制一直存在“強監督弱制約”的模式,試圖通過強化院庭長及審判監督(管理)部門的權力來實現對法官行使審判權的監督,高度依賴對個案的審批、把關、簽發、評查。

2、目前影響派駐監督質效的薄弱環節

一是派駐紀檢監察力量相對偏弱。派駐法院紀檢監察組的重要監察對象是法律專業素質高的職業法官群體,信訪件、交辦件很多都涉及到案件本身,大多數是案件程序和實體上的問題。而有的紀檢干部進入紀檢監察系統工作時間比較短,辦案經驗不夠豐富,對審判執行業務特點和違反辦案紀律的具體形態抓不住規律、提不出對策,獨立辦案、辦好案的能力不足,事前監督,派駐監督質效大打折扣。另外,還存在人少事多的矛盾。據統計,法院受理的民事、刑事、行政案件80%以上在中基層法院,駐法院紀檢監察組受理的信訪舉報和問題線索80%以上也在中基層法院。各級紀委監委派駐機構改革后,駐市中級法院紀檢監察組雖然單獨派駐,但人員編制最少,勉強應對本級監督工作。同時,監督范圍還存在局限性,主要表現在對領導班子成員實質性監督有待加強。

二是對審判權力運行缺乏有深度的同步監督。改革后的司法責任制讓司法裁判權的運行處于相對更加封閉運行的模式,除法官、當事人及代理人外,其他人一般無法參與其中。法院辦案人員在審判執行活動中的行為受審判質量監督的多,而受到法院監察部門監督制約的少,派駐監督也多是在出現問題和違紀違法事件之后。而對事后監督也僅僅依靠信訪舉報和移交的問題線索,在錯案追究認定程序中的參與程度也普遍不高,不利于保證違紀違法案件的辦理質量。同時,由于事前事中監督與干預案件的界限模糊,目前還缺乏剛性的制度保障,囿于不得插手具體案件,不敢主動作為,除了廉政風險防控、司法公開三大平臺(審判流程、裁判文書、執行信息公開)等常規監督方式外,缺乏對審判權力運行有深度的同步監督、實時監督,監督觸角深入不夠。

三是問題線索發現渠道不豐富。發現和收集問題線索是開展監督工作的前提和基礎,接受群眾信訪舉報是派駐紀檢監察組獲得問題線索的重要渠道。群眾針對法院工作的信訪舉報,多是當事人對法律規定不理解或對判決結果不服引起的,把本應通過法律程序解決的涉訴問題,當成是法官違紀違法問題進行反映以謀求訴訟案件的解決,屬于派駐紀檢監察組受理范圍的信訪件相對較少。另外,對干預司法活動的問題線索難以查實。中央辦公廳、國務院辦公廳《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和中央政法委《關于司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》執行以來,據統計通報,全國絕大多數法院對干預司法活動情況的記錄為“零”,說明辦案人員基于各種考慮不愿意將干預情況如實記錄,造成許多問題未能及時發現,失去抓早抓小機會,造成小事拖成大事、違紀變成違法。被動地獲得問題線索實施監督,已經不能適應形勢任務要求。

五、提升派駐監督質效的幾點思考

找出廉政風險、分析困難原因不是目的,監督措施及落實才是根本。我們認為,對司改后審判權力運行進行派駐監督,首要的是面對新形勢深化“三轉”,抓住院庭長和員額法官這個“關鍵少數”,聚焦審判流程和案件質量監督,做到每案公正和高效。因此,提出以下措施以提升派駐監督質效。

1、重塑觀念思路定位。面對新時代新要求,必須深化“三轉”,再造工作觀念和思路。一是轉變觀念。在工作重心上,把監督工作挺在前面,從查處少數向全面監督的轉變;在工作思路上,從被動到主動的轉變,主動出擊做好監督工作;在工作手段上,通過制發紀檢建議書、監察建議書,參加黨組會、審委會、領導班子民主生活會,政治生態研判、信訪舉報研判、輿情分析研判、廉政檔案研判等有數、有形、有力的措施,督促各種問題整改。二是抓住重點。突出政治監督,把中央重大決策部署和習近平書記重要指示精神貫徹落實情況作為主攻方向開展監督檢查。緊盯“關鍵少數”,密切關注院庭長和員額法官遵規守紀,履職盡責和作風建設情況。狠抓重點問題,圍繞全面從嚴治黨主體責任落實、執行中央八項規定精神、形式主義官僚主義整治、“三大攻堅戰”監督執紀問責、問題反饋整改落實等開展監督檢查。三是理清關系。加強與市紀委監委機關部室、省法院紀檢監察部門,以及市法院機關紀委、監察處、審管辦等的聯系協作,牢牢把握黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心,圍繞業務指導、廉政教育、線索收集、督促追責等,相互接力,相互借力,無縫對接,形成合力,實現成果共享,效果疊加。

2、構建立體監督網絡。一是完善落實制度。結合落實黨風廉政建設責任制,督促認真落實院庭長“一崗雙責”制度,從嚴教育監管,發現審判人員存在問題苗頭的,及時談話教育,促其改正。緊盯審判委員會的履職風險點,紀檢監察組組長選擇列席旁聽,著重關注長期未結案件、信訪反映強烈案件、上級法院發回或改判案件以及案件質量評查存在瑕疵的案件,依法依規對審判委員會討論和表決過程進行監督。二是督促內部監督。按照“監督的再監督、檢查的再檢查”要求,督促法院內部不同監督主體落實監督職責。審判團隊和合議庭加強自我管理、互相監督,相對固定的審判團隊和合議庭,人員定期交流調整。審判委員會加強對涉及國家利益、社會穩定等重大復雜案件的把關。院庭長宏觀把控審判流程、審理進度、案件質效等情況。審判管理部門注重分析審判質效數據、研判審判運行態勢,加強案件質量評查,督促通報審理進度、健全審判瑕疵認定追究機制等,提高審判質量效率。監察部門對審判執行環節的廉政風險點加強評估、預防、督察。三是拓展外部延伸。在強化內部監督的同時,督促中院加強司法審判公開制度建設,根據新形勢推進員額法官審判目錄公示制度以及執行案件辦結公示制度,主動將司法全過程、全要素依法向當事人公開,接受群眾和媒體的監督。加大與立法監督、群眾監督、輿論監督的聯系頻率,定期開展以案說法活動,邀請各界人士參加由員額法官對所辦案件進行的全程解答,既宣傳法律,又接受監督。

3、拓寬線索來源渠道。強化問題導向,把發現問題線索作為派駐監督的生命線,努力拓寬發現問題線索渠道。一是從日常監督中發現問題線索。日常監督是開展監督工作的基礎,包括對干警日常的紀律作風監督,庭審活動、案件質量、社交情況等方方面面情況的監督。通過經常性開展隨案廉政監督卡檢查活動,旁聽或列席案件庭審、合議庭評議、審委會討論等審判活動,及時發現法官在執法辦案過程中遵守廉潔紀律、辦案紀律等方面存在的主要問題。二是從專項活動中發現問題線索。在重大節日和重要時間節點,嚴格落實市紀委監委有關專項檢查活動要求,注重從細小環節入手查找違規違紀線索,同時發動群眾積極參與,拓展問題線索來源。結合法院系統開展的審務督察和司法巡查活動,及時收集反饋意見,主動查找問題線索。三是從部門聯系中發現問題線索。加強與審判監督、審判管理、網絡宣傳等部門之間的溝通聯系,收集關于案件再審、案件改判、發回重審、案件超審限等有關信息,注重從案件質量評查中發現問題線索,督促法院審判管理、審判監督部門向派駐紀檢監察組移交問題線索。并注重收集上級反饋、群眾反映和媒體信息,力求捕捉到有價值的問題線索。

4、增強追責懲戒效力。追究違法審判責任,目的在于規范審判程序,監督審判組織和全體審判人員嚴肅執法,實現裁判公正。一是認真處置問題線索。嚴格按照《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》和《監察機關監督執法工作規定》,正確運用“四種形態”,精準精細處置每件問題線索,經得起歷史和時間的考驗,對組織對個人負責。定期分析研判問題線索反映的廉政風險,及時通報相關部門和人員,提高監督的有效性、威懾力。二是堅決查處違紀違法案件。重點查處審判、執行人員濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件,嚴肅查辦權錢交易、權色交易和嚴重侵害群眾利益的案件,做到發現一起查處一起,絕不手軟、姑息,罰當其罪,以儆效尤。堅決杜絕瞞案不報、有案不查的現象。三是充分發揮教育警示作用。堅持以查促教,以查促糾,以查促建,充分運用典型案件,開展生動有效的警示教育,通過辦案發現傾向性、苗頭性問題,及時批評制止,同時查找規律,建立健全相應的規章制度。對執法不嚴、裁判不公的案件進行通報,以案說法,給全體干警敲響警鐘,強化紀律規矩意識,達到查處一人、警醒一片的效果。

“道雖邇,不行不至;事雖小,不為不成。”改革推進到今天,比認識更重要的是決心,比方法更重要的是擔當。在政治體制改革的大潮中,監察體制改革、深化派駐機構改革和司法體制改革對派駐法院的紀檢監察工作產生了深刻而又深遠的影響,必須以全新的理念、全新的視角,探索完善更加科學的監督工作新機制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義,確保法官清正、法院清廉、司法清明。

(作者:派駐市中院紀檢監察組組長楊軍,派駐市中院紀檢監察組四級主任科員陳明、許丹)

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